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对招标采购信用评价依据的几点建议

    一、引言

    随着社会的进步和经济的发展,信用已成为市场经济的基本条件。国家对社会信用体系建设工作高度重视,多次明确提出要把建设社会信用体系作为社会主义市场经济体系的一项基本制度来抓。2014年6月国务院正式印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(国发〔2014〕21号以下简称《纲要》,作为我国首部国家级的社会信用体系建设顶层设计的专项规划,纲要指出:全面推进社会诚信建设,到2020年,覆盖全社会的征信系统基本建成,守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。

    《纲要》指出,提高商务诚信水平是社会信用体系建设的重点。在政府采购和招标投标领域信用建设中,加强政府采购信用管理,强化联动惩戒。扩大招标投标信用信息公开和共享范围,鼓励市场主体运用基本信用信息和第三方信用评价结果,并将其作为投标人资格审查、评标、定标和合同签订的重要依据。实现招标投标和合同履行等信用信息的互联互通、实时交换和整合共享。

    二、招标采购信用评价状况

    近年来,全国各地在政府采购和招标投标活动中,已经逐步实施了采用投标人信用报告和信用等级证书的做法。浙江、安徽、辽宁等省出台了多份关于在招投标活动中应用“企业信用报告”文件通知,规定某类信用等级作为投标资格的必要条件,企业在投标时,使用信用服务中介机构出具的企业信用报告,以此作为评标评分的指标之一,不再使用资信证明

    但是,我们应当注意实践中有两个问题,一是由于国内行政管理的条块分割,带来了信用体系建设的条块分割。部门和地方都按照自己的理解建设信用体系,不同的地方其管理部门不一样,推进程度不一样,管理办法也不一样。有些省份立足于本区域信用数据进行信用系统建设,限制和排斥外地信用信息的流入,对外地信用服务机构提供的信用信息的互认共享设置门槛,形成了信用市场壁垒,其后果是导致全社会信用体系运行联动机制的失灵。二是有不少招标文件要求投标企业出具的信用状况证明表述不明确、不准确,甚至不恰当。有些要求企业出具银行资信等级证明,或是工商行政管理部门颁发的《守合同重信用企业证书》,或是中国人民银行委托的信用评级机构出具的信用等级证明。对于以上要求的表述,大多数企业是无法实现的,投标人对此是各寻其道、四处求助,颇感无奈。出现这种现状,一方面反映了招标单位或招标代理机构在拟定招标文件时,对国家现行的信用体系建设制度政策了解和掌握不足,另一方面也反映出在我国招标投标市场中信用体系建设的相对滞后。


    三、几类机构信用评级依据的异同分析

    2013年5月17日,国家发展改革委、人民银行、中央编办下发《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》的通知(发改财金〔2013〕920号),文件要求各级政府、各相关部门在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中依法要求相关市场主体提供由第三方信用服务机构出具的信用记录或信用报告。文件中明确了“信用记录和信用报告”是由第三方信用服务机构出具的。商业银行、工商行政管理部门显然不是第三方信用服务机构

    银行对企业信用评级不具有第三方评级特征。商业银行为了保证其资产的安全性、营利性和流动性,在贷款发放时都要进行贷前审查和信用等级评估,这种审查和评估一般称之为“内部评级”。信用评级对象是已经或可能为之提供信贷服务的法人,也就是说银行出具的资信等级证书,是该银行对信贷客户或即将成为信贷客户的企业还款能力进行的信用评级,这类评级只有当企业与银行发生信贷关系时,商业银行才会受理,评级结果的使用者是银行本身。按照《贷款通则》规定,银行内部评级只能“内部掌握”,因此它的评定结果既不必告知被评企业,也不能对外向社会公布。中国人民银行杭州中心支行杭银发[2006]86号文件规定:各金融机构对借款企业进行信用评级的结果只能供系统内部掌握使用,不得向社会公布或开具书面证明提供给企业。

    工商行政管理部门作为国家行政管理机关,同样不具备第三方机构的基本特征,因而不具有评信资格。早在2003年,北京市工商局通过新华网、人民网等媒体对外宣布了“重合同、守信用企业”将不再评定,北京市工商局只对企业的信用状况进行客观记录和公示,不搞评比和评估。新华网2003年1月发布了上海市工商局决定退出“重合同守信用”企业评比报道。为了与国际通行的市场化信用评价接轨,评比活动退出上海历史舞台,上海市启动了由具备资信评估资质的评估机构负责对企业合同信用状况进行评估,并出具评估报告。浙江省政府令〔2005〕第194号规定:“行政机关及其所属的机构不得组织或者变相组织企业信用评比活动”。《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务,是加快转变政府职能、简政放权,理顺政府与市场、政府与社会的关系,减少政府对微观事务的管理。因此,政府参与企业市场化的经济活动,不符合国家有关政策的指导方向。

    中国人民银行认定的信用评级机构,主要是对全国性企业债券和银行间债券信用评级以及企业信贷信用评级,此外还有证监会认定证券市场资信评级,这类信用评级主要应用于金融市场领域,不适用于通常意义下的市场商务活动。参与这类信用评级的企业,就全国企业整体数量而言,可谓少之又少,根本无法满足商务领域对信用服务日益增长的需求。

    招标投标行为,本质上属于市场经济中的商务活动。按照《纲要》关于推进重点领域诚信建设的指导意见中,划分为商务诚信建设,招标投标领域信用建设并列于其他十三个信用建设领域其中。

    商务信用评级的市场定位是对各类市场参与主体履行相应经济契约的能力及其可信程度所进行的一种综合分析和测定,是市场经济中不可缺少的一种中介服务。第三方信用评价机构本着“客观、公正、科学”的原则,发挥专业化优势,采用定性与定量方法相结合的信用评级服务程序,对企业的基本素质、经营水平、财务状况、盈利能力、履约状况、管理水平和发展前景等方面进行综合分析和评价,并以国际通用符号标明信用等级,向社会公示。出具的《企业信用评价报告》包括企业信用状况综合分析、信用管理量化指标分析、企业债权、债务、履约状况和合同管理水平、公共记录状况等内容。其作用是为社会各界提供科学、公正、及时的信息和商务合作决策参考,有助于在商务活动中防范合作风险,同时也是企业在参与政府采购、项目招投标、申请资质、政策扶持、签订购销合同中有效的信用“身份证”。

    怎样来认定第三方信用服务机构呢《信用中介组织评价服务规范信用评级机构》GB/T22119—2008定义信用服务机构是从事信用调查、信用评级、信用担保、保理、保险、信用管理咨询与服务等的专业机构。首先该机构的营业执照经营范围注明了可从事企业信用征集、评定和市场调查评价活动;第二,该机构有规范、完整的企业信用调查评价准体系;第三,除了向企业出具信用等级证书外,还应有《企业信用评价报告》,在报告中体现本次评级的性质、流程、适用范围,反映出受评企业基本信息、公司概况、企业素质分析、财务指标分析、公共记录、发展前景等方面的综合信用状况;第四,评价的结果要有对外公示和可查询的发布平台,便于使用者查询验证,并接受社会公众对被评价企业的监督和投诉。商务部全国行业信用公共服务平台的开通,为社会各界提供了一个集信用评价结果查询、信用企业信息展示、信用机构进行信用信息交换查询的主要窗口。

    四、对招标采购信用评价依据的理解和建议

    社会信用体系是一种有效的社会治理机制。它以法律和道德为基础,以信用制度为核心,通过对失信行为的记录、揭露、传播、预警等功能,解决经济和社会生活中信用信息不对称的矛盾,惩戒失信行为,加大失信成本,褒扬诚实守信,扩大市场的信用交易规模,维护经济活动和社会生活的正常秩序,促进经济和社会的健康发展。信用评价结论的广泛应用是促进市场经济健康发展的有效途径,信用体系的建立和运作本身不是目的,目的在于通过鼓励守信、惩戒失信来净化市场,促进市场经济健康发展。更为重要的是,社会信用体系运行机制有赖于推进行业、地区间信用信息的互联互通和互认共享,公布信用等级评价结果,互认共享行业间信用等级信息,实现全国范围内的信用信息交换共享和失信惩戒联动机制。

    一是打破封锁、社会共建。《纲要》确立的社会信用体系建设的主要原则是:政府推动,社会共建政府负责制定实施发展规划,健全法规和标准,培育和监管信用服务市场。注重发挥市场机制作用,协调并优化资源配置,鼓励和调动社会力量,广泛参与,共同推进,形成社会信用体系建设合力。

党的十八届三中全会提出,建设统一开放的市场体系,清除市场壁垒,形成公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动的现代市场体系,提高资源配置效率和公平性。商务部于2013年8月召开了消除地区封锁打破行业垄断部际协调会,会议强调让社会各界认识到地区封锁和行业垄断的危害,要消除地区封锁、打破行业垄断,维护全国市场的统一开放,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争,真正建立使市场在配置资源中起决定性作的现代市场体系。

    二是行业协会要充分发挥规范市场的作用。自2005年全国整规办、国务院国资委印发《商会协会行业信用建设工作指导意见》的通知(整规办发〔2005〕29号)和2006年印发《关于开展首批行业信用评价试点工作》的通知(整规办发〔2006〕22号)以来,目前已批准100余家国家一级行业商协会参与行业信用评价试点工作,评价企业达数万家。商务部全国行业信用公共服务平台的开通,为社会各界提供了一个集信用评价结果查询、信用企业信息展示、信用机构进行信用信息交换查询的主要窗口。

    行业信用评价工作是在商务部、国资委的指导监督下,由行业商会协会在全国范围内组织会员企业推广实施的。商会协会作为联系政府和企业的自律性服务组织,开展行业信用建设,是商会协会履行自身职责的客观需要。通过组织会员企业参与行业信用评价,有利于加强行业管理,增强行业诚信意识,提高行业自律水平,规范行业竞争秩序,维护行业利益和促进行业发展。行业信用评价工作的推广,确立了以政府为宏观指导、行业商协会组织实施、专业信用评价机构技术支撑三位一体的操作评级模式,形成了包括政府、行业商会协会、信用服务机构以及市场主体等多方共同参与推进信用体系建设的局面。

    招标投标领域的信用体系建设是否能取得预期成效,价值能否实现,在很大程度上取决于相关主体对信用结果的运用。招标单位、招标代理机构应及时、准确地把握国家信用体系建设的相关政策,正确运用和发挥信用体系运行的奖惩机制作用,促进招标投标市场的健康规范发展,建立公开、公平、公正、诚实信用的招标投标市场。

 

来源:《招标采购管理》 作者:朱万楼

http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=240739

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